Az önjáró NER csiszolgatása

Ismét megértük azt, hogy a rendszer túlélte azt, aki létrehozta

Van valami, ami az elmúlt hónapokban egyre nyugtalanítóbb számomra, és nem elsősorban pártpolitikai, hanem alkotmányjogi és jogelméleti kérdésként. Hajlamosak vagyunk a NER-t Orbán Viktor rendszerével azonosítani: egy politikai vezetőhöz, egy párthoz és egy meghatározott korszakhoz kötni. Ebből szinte magától következik az a feltételezés is, hogy Orbán politikai bukásával maga a rendszer is szükségképpen véget ért.

Én már a 2010-es évek első felében is tartottam attól, hogy a NER Orbán nélkül is fennmarad. Akkor mondtam először a férjemnek, hogy Orbán valami sokkal veszélyesebbet hozott létre egy egyszerű személyi hatalmi rendszernél: egy olyan struktúrát, amely idővel önjáróvá válhat. Olyan államszervezeti és alkotmányos működésmódot, amelynek fenntartásához egy ponton már nincs szükség arra, aki létrehozta. A szereplők kicserélődhetnek, a politikai célok megváltozhatnak, az ideológia akár az ellenkezőjére is fordulhat, miközben a hatalomgyakorlás mélyén ugyanazok a reflexek maradnak.

Attól tartok, most ezt látjuk.

A jelenlegi TISZA-kormány valamivel több mint ötven százalékos választói támogatással, a 2010 után kialakított választási rendszer mandátumtorzító hatásának következtében kétharmadot meghaladó parlamenti többséghez jutott. Formális közjogi értelemben tehát rendelkezik az Alaptörvény módosításához szükséges többséggel. A lényegi kérdés azonban nem az, hogy jogilag megteheti-e. Sokkal inkább az, hogy miért tekinti a választási győzelméből fakadó természetes politikai felhatalmazásnak azt is, hogy egyedül alakítsa át az alkotmányos játékszabályokat. A két dolog ugyanis nem azonos.

Egy parlamenti kétharmad jogi lehetőség, míg az alkotmányozás demokratikus legitimációja ennél jóval több. Az alkotmány nem egy kormányprogram magasabb szintű jogszabályba foglalva, és nem annak a politikai többségnek a tulajdona, amely egy adott választáson győzött. Ellenkezőleg: az alkotmány egyik legfontosabb rendeltetése éppen az, hogy korlátozza az aktuális többséget, és olyan kereteket teremtsen, amelyek azokra is vonatkoznak, akik pillanatnyilag birtokolják a hatalmat.

A jogállami gondolkodás ezért nem ott kezdődik, hogy egy politikai közösség felteszi a kérdést: mit tudunk megtenni a kétharmadunkkal? Sokkal inkább ott, hogy felismeri: vannak dolgok, amelyeket akkor sem teszünk meg egyoldalúan, ha matematikailag és formálisan megtehetnénk. Ezt nevezzük alkotmányos önkorlátozásnak.

Horn Gyula, az öreg kommunista

Éppen ezért különösen tanulságos visszanézni az 1994-ben megalakult MSZP–SZDSZ-koalícióra. A kormánytöbbség nem egyszerűen rendelkezett a kétharmaddal, hanem annál lényegesen nagyobb, körülbelül hetvenkét százalékos parlamenti többsége volt. Ha kizárólag a formális jogi lehetőségből indulunk ki, minden eszköze megvolt ahhoz, hogy az alkotmányozást saját politikai akaratának rendelje alá, mégsem ezt tette. A koalíció olyan szabályt fogadott el, amely szerint az új alkotmány előkészítésének szabályaihoz négyötödös parlamenti többségre volt szükség. Vagyis egy olyan kormánytöbbség, amelynek körülbelül hetvenkét százaléka volt, saját maga számára nyolcvanszázalékos küszöböt állított fel. Tudatosan olyan helyzetet teremtett, amelyben az alkotmányozási folyamat nem volt lefolytatható az ellenzék legalább egy részének támogatása nélkül.

Nem arról beszélek, hogy Horn Gyulát vagy a Horn-kormányt utólag idealizálni kellene, sokkal érdekesebb ennél az intézményi kultúra szerepe.

Horn Gyula nem egyszerűen az államszocializmusban szocializálódott politikus volt, hanem 1956 után karhatalmistaként is szolgált, éppen ezért különösen erős a kontraszt, hiszen egy olyan ember volt, akinek személyes politikai múltja a Kádár-rendszer legsötétebb korszakához kapcsolódott. És ennek ellenére 1994-ben mégis képes volt egy demokratikus intézményrendszerben úgy gyakorolni a kétharmados hatalmat, hogy saját maga elé az alkotmányozásban a saját többségénél magasabb, négyötödös korlátot állított.

Amikor a “pufajkás” a fiatal magyar demokrácia miniszterelnöke lett, olyan politikai és intézményi környezetben találta magát, amelyben az önkorlátozás értékes volt, az alkotmányos kompromisszum gondolata alapvető politikai normának számított, az Alkotmánybíróság pedig ténylegesen erős, autonóm és a kormányt érdemben korlátozni képes intézményként működött.

A Horn-kormány idején az alkotmányossági kontroll tehát nem udvarias formaság volt, hanem az Alkotmánybíróság komoly kormányzati döntéseket semmisített meg, és a politikai hatalom kénytelen volt együtt élni azzal, hogy létezik egy tőle független alkotmányos intézmény, amely bizonyos pontokon egyszerűen azt mondja: eddig és ne tovább. Ugyanígy létezett valódi tartalommal bíró önkormányzatiság, a helyi közhatalomnak saját autonómiája volt, és a magyar állam nem úgy működött, hogy minden jelentős döntést természetes módon a központi kormányzat valamely szervezetéhez kell telepíteni.

Horn személyes múltja tehát autoriter rendszerhez kötődött, ő maga is súlyos dolgokat tett a Kádár korszakban, az intézményi környezet azonban demokratikus és jogállami önkorlátozásra késztette. Ez önmagában rendkívül fontos tapasztalat: az intézmények nem pusztán végrehajtják a politikai szereplők akaratát, hanem magukat a politikai szereplőket is formálják. És pontosan emiatt nyugtalanító a jelen.

Mi történik azokkal, akik már a NER-ben szocializálódtak?

A mai negyvenes politikusi és jogászi generáció szakmai életének meghatározó része már a 2010 után kialakított államban telt. Ezt természetesen nem lehet minden egyes ember személyes gondolkodására automatikusan rávetíteni. Strukturális szinten azonban aligha hagyható figyelmen kívül, hogy egy egész generáció számára ez lett a működő állam mindennapi tapasztalata. Habár a ma negyven körüli jogász még tanulhatott az egyetemen a rendszerváltás utáni alkotmányos berendezkedésről, az erős alkotmánybíráskodásról, a hatalommegosztásról vagy az önkormányzati autonómiáról, a szakmai életét azonban jórészt már egy másfajta közjogi rendszerben élte le. Olyanban, amelyben az önkormányzatok feladat- és hatáskörei fokozatosan szűkültek, miközben az oktatás, az építésügy, a népegészségügy és számos más korábban helyben vagy decentralizáltabban működő terület központi állami szervezetekhez került. Olyanban, amelyben a végrehajtó hatalom koncentrációja fokozatosan természetes állapotnak kezdett tűnni.

Ez azért fontos, mert az intézményi kultúrát nem elsősorban tankönyvből tanuljuk.

Lehet tudni, hogy mit jelent az önkormányzati autonómia, egészen más azonban olyan közigazgatásban dolgozni, ahol természetes tapasztalat, hogy bizonyos kérdésekről valóban a helyi politikai közösség dönt, és a központi kormányzatnak egyszerűen nincs joga azt a döntést magához vonni.

Lehet ismerni az Alkotmánybíróság hatásköreit, de más egy olyan jogászi kultúrában dolgozni, amelyben egy súlyos alapjogi kérdésnél magától értetődő reflex, hogy az alkotmányossági kontrollnak valódi jelentősége van, az Alkotmánybíróság pedig nem egy rendkívül szűk befogadási kapukkal körülvett végső fórum, hanem az alkotmányos rendszer egyik tényleges ellensúlya.

És lehet vizsgázni a hatalommegosztásból is, mégis, amikor valaki egész szakmai életében azt látja, hogy a kétharmados parlamenti többség az alkotmánymódosítást a mindennapi politikai eszköztár részének tekinti, akkor egy idő után az válik természetessé, hogy ha megvan a szükséges többség, akkor az alkotmányos szabályokat át lehet írni.

Ez lesz az alapjárat. A default.

Éppen ezért a rendszerváltás előtt szocializálódott Horn Gyula paradox módon akár demokratikusabb volt és jobban törekedett a valódi jogállamiságra, mint azok a mai politikusok, akik életkoruk alapján már elvileg a demokráciában nőttek fel. Az előbbi személyesen egy autoriter rendszerből érkezett, de egy demokratizálódó intézményrendszer korlátozta és nevelte. Az utóbbiak formálisan demokráciában nőttek fel, de felnőtt szakmai életük jelentős részét egy olyan rendszerben töltötték, amely fokozatosan lebontotta az önkorlátozás intézményi és kulturális reflexeit.

Ez a különbség tehát sokkal fontosabb lehet, mint az egyes politikusok személyes demokratikus meggyőződése.

A NER győzött, és már Orbán sem kell hozzá

Ezért tartom félrevezetőnek azt a gondolatot, hogy egy kormányváltás szükségképpen a NER végét is jelenti, egy politikai rendszer ugyanis nem pusztán személyekből, pártokból és jogszabályokból áll, hanem a tartósan működő rendszerek viselkedési mintákat, szakmai rutinokat és intézményi reflexeket hoznak létre.

Ha másfél évtizeden át az válik természetessé, hogy a végrehajtó hatalom központosít, hogy a független intézmények mozgástere politikai probléma, hogy az alkotmány módosítása a kormányzati politika eszköze, és hogy a parlamenti kétharmad nem különleges felelősséget, hanem különleges felhatalmazást jelent, akkor ezek a minták nem tűnnek el automatikusan attól, hogy az őket létrehozó politikai erő elveszíti a hatalmat.

Sőt, egy rendszer akkor válik igazán önjáróvá, amikor már az ellenfelei is az általa kialakított fogalmi keretben kezdenek működni. Ehhez nem kell ugyanazt az ideológiát képviselniük, nem szükséges ugyanazokat az embereket kinevezni vagy megtartani, és nem kell ugyanazokat a célokat követniük. Teljesen elegendő, ha természetesnek tekintik ugyanazt az alkotmányos képletet: a választási győzelem parlamenti szuper-többséget eredményez, a szuper-többség pedig felhatalmazást ad az alkotmányos rendszer egyoldalú átírására.

Ebben az értelemben a NER nem egy politikai párt neve, hanem egy állam működtetési logika.

Ha egy új politikai többség demokratikusabb célokat kíván elérni, de ehhez ugyanazokat a közjogi reflexeket használja, akkor a rendszer struktúrája változatlan marad. Lehet korrigálni a korábbi rendszer személyi vagy politikai igazságtalanságait, lehet deklarálni a jogállam helyreállításának szándékát, miközben maga az alkotmányos gondolkodás változatlanul instrumentális marad: van egy politikai cél, rendelkezésre áll a kétharmad, tehát az Alaptörvényt hozzáigazítjuk.

Amit most látunk, az nem a NER felszámolása, hanem a NER „csiszolása”. Nem arról van szó, hogy a régi és az új politikai rendszer minden tekintetben azonos lenne, hanem amiatt, mert a jogállamiság szempontjából a módszer fontosabb, mint az adott intézkedés politikai előjele.

A jogállam végső soron önkorlátozás

A jogállam fogalmát hajlamosak vagyunk törvényekkel, intézményekkel és hatásköri szabályokkal azonosítani, és természetesen ezek nélkül nincs jogállam. Önmagukban azonban ezek nem elegendők.

Egy hatalom attól még nem válik jogállamivá, hogy minden döntéséhez képes megfelelő jogszabályt alkotni. Sőt, éppen ez az egyik legalapvetőbb különbség a puszta legalitás és a jogállamiság között. Ha a politikai többség előbb eldönti, mit akar megtenni, majd megteremti hozzá a szükséges jogi felhatalmazást, a hatalom gyakorlásának módja nem lesz alkotmányos.

A jogállami kultúra mélyén mindig ott található az önkorlátozás, annak felismerése, hogy a jog által biztosított lehetőség és a demokratikusan helyes cselekvés nem minden esetben ugyanaz.

Ebben az értelemben a Horn-kormány példája ma kifejezetten zavarba ejtő. Egy államszocializmusban szocializálódott miniszterelnök vezette koalíció olyan parlamenti többséggel rendelkezett, amellyel egyedül is alkotmányozhatott volna, mégis saját maga számára olyan szabályt teremtett, amely az ellenzékkel való megegyezést tette szükségessé.

A mai politikai generáció ezzel szemben már kronológiai értelemben demokráciában nőtt fel, de egy olyan hosszú korszak állami kultúráját örökölte, amelyben az önkorlátozás fokozatosan elveszítette természetességét. Talán ezért lehet az, hogy az, ami 1994-ben egy volt kommunista számára is evidens demokratikus norma lehetett, ma demokratának vallott politikusok számára már egyáltalán nem magától értetődő.

Ez az egész történet számomra ezért sokkal többről szól Orbán Viktornál vagy bármely konkrét kormánynál. Azt mutatja meg, hogy egy politikai rendszer milyen mélyen képes átformálni egy ország intézményi kultúráját, és mennyi idő szükséges ahhoz, hogy az egyszer elveszített demokratikus reflexeket újra megtanuljuk.

Törvényt gyorsan lehet módosítani, hatáskört el lehet venni és vissza lehet adni, köztársasági elnököt ki lehet cserélni, a központosított szervezeteket át lehet alakítani, az Alkotmánybíróság jogköreit is újra lehet gondolni.

A legnehezebb azonban nem ez lesz, hanem annak a gondolatnak az újbóli természetessé tétele, hogy a demokratikus hatalom nem attól demokratikus, hogy többsége van, hanem attól, hogy képes korlátozni saját magát.

Mert a jogállam egyik legegyszerűbb, és talán legfontosabb mondata végül ennyi: Attól még, hogy megtehetném, nem teszem meg.